Pois bem, se você começou pela leitura da versão completa sobre as diretrizes da PNTH, saiba que existe também uma resumida da resenha. No domingo passado, foi tratada a filosofia do blog da hidrovia. E, antes de voltar a questões mais específicas do setor hidroviário, vale destacar os resultados positivos daquele post, em contar com a ajuda de colaboradores para o alcance da missão deste blog. Amigos e colegas manifestaram interesse em contribuir com textos. Em especial, um ilustre professor da Universidade Federal de Santa Catarina ofereceu seus mais de 100 artigos já publicados sobre navegação interior para divulgação neste espaço virtual. Assim, haverá uma coluna exclusiva para expor as experiências e pontos de vista de convidados. E, o mestre Sílvio dos Santos, da UFSC, inaugura o blog com a postagem de um dos seus artigos.
O post desse domingo traz uma análise sobre diretrizes da Política Nacional do Transporte Hidroviário – PNTH – elaboradas pelo Ministério dos Transportes - MT. Divulgadas no segundo semestre de 2010, ainda está em processo de coleta de contribuições e, em breve, será submetida à apreciação do Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transportes - CONIT. O texto integral da PNTH pode ser acessado pelo link: http://www.transportes.gov.br/index/conteudo/id/3347.
Esta versão completa da resenha pode ser bastante útil àqueles que desejarem aprofundar os conhecimentos sobre as diretrizes propostas e as considerações feitas por esse blogueiro.
Introdução
Em primeiro lugar, é fundamental fazer um reconhecimento às equipes que elaboraram o trabalho pela excelente iniciativa de propor e divulgar diretrizes para uma Política Nacional de Transporte Hidroviário. Em especial, dois aspectos relevantes sublinham tal reconhecimento. De um lado, a proposta de diretrizes resgata o papel deste órgão ministerial como ator estratégico na formulação de políticas públicas em transportes. “Ressurge das cinzas” para ocupar um vazio institucional e de planejamento setorial de décadas, deixado por governos guiados por ideais de esvaziamento e desmantelamento da estrutura estatal. De outra parte, o documento recoloca o tema hidroviário no centro das discussões técnicas e políticas, ao mesmo nível dos demais modais. Traça diagnóstico e sugere alternativas para a infraestrutura de transportes. Indica ações e investimentos públicos e privados necessários para assegurar que o Brasil se torne, efetivamente e num futuro próximo, uma das grandes potencias mundiais, sob o prisma econômico, social, político e ambiental.
As diretrizes são altamente pertinentes e relevantes para o segmento hidroviário. Podem ser agrupadas em 10 tópicos: gestão pública, nível do serviço prestado, eclusas prioritárias, licenciamento ambiental, conhecimento e manutenção da infra-estrutura hidroviária, priorização de trechos e integração logística, programa de formação de fluviários, fomento à navegação interior, participação e controle social e a articulação com órgãos de controle.
Esta resenha apresenta uma reflexão sobre o documento, destacando seus aspectos positivos, críticas e sugestões, a fim de que, em momento oportuno, sirva de apoio ao processo permanente de melhoria contínua que um trabalho dessa envergadura exige.
Considerações de ordem geral
l O item Apresentação é bastante assertivo na contextualização das diretrizes. Especialmente, por mencionar os aspectos de retomada do planejamento de longo prazo nessa área (a exemplo do Plano Nacional de Logística e Transportes - PNLT), de provocação do Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte - CONIT e outras instituições que necessitam ser mais demandadas nas discussões sobre políticas públicas de transportes, de articulação com o Plano Nacional sobre Mudanças do Clima – PNMC, de defesa do uso múltiplo dos recursos hídricos e pelo destaque ao embate “energia limpa X transporte sustentável e, à ausência de uma modelagem jurídico-institucional que “desentrave” o setor. Tais aspectos constituem “panos de fundo” da discussão proposta.
l O item Introdução, por sua vez, ficou adequado ao citar o enorme potencial hidroviário do país, em contraste com o pífio percentual de participação das hidrovias na atual matriz brasileira de transporte de cargas. Também ficaram robustos os argumentos acerca das vantagens ambientais, econômicas e sociais do transporte hidroviário em comparação com os demais modais. Nesse bloco, sugere-se apenas acrescentar na descrição dos impactos a quantidade milionária de caminhões extras que entupiriam as rodovias brasileiras para movimentar os 45 MM de toneladas/ano das hidrovias.
l Ainda na introdução, é bastante oportuna também a menção sobre a inversão do movimento de queda dos investimentos em infraestrutura de transporte em relação ao PIB nas últimas décadas (de 2% para menos de 0,4%). No entanto, em contrapartida, destaca que os recursos aplicados/previstos para as hidrovias (cerca de R$ 2,7 Bi) ainda estão muito aquém do necessário. E realmente estão. Em que pese o significativo aumento dos investimentos nos últimos anos, conforme referido no documento, verifica-se que os valores ainda são pífios se comparados aos volumes planejados nos setores rodoviário e ferroviário (cifras de até R$ 90 Bi, de 2011-2014). Nesse sentido, sugere-se que a abordagem do tópico investimentos no setor hidroviário seja mais crítica e incisiva, a fim de se reduzir o gigantesco “gap” entre os recursos previstos para os outros dois modais e, principalmente, para se obter a coerência com os valores estimados (R$ 28 Bi) para implantação das eclusas prioritárias, além de outras intervenções necessárias.
l O bloco Objetivos Gerais reforça as estratégias do PNLT, o qual propõe o equilíbrio da matriz de transportes entre os três principais modais (rodo, ferro e aquaviário). Pelo plano, num horizonte de 15 anos, o rodoviário deixa o patamar de 58% de movimentação da carga brasileira, passando a responder por apenas 33%. Em paralelo, o ferroviário avança 7%, assumindo 32% do volume das cargas. E o modal aquaviário, por sua vez, salta do subutilizado patamar de 13% para 29% da movimentação total das cargas nacionais. São objetivos ousados, mas factíveis. Nessa reflexão, a despeito de sua conformidade com o PNLT, é fundamental que estas novas diretrizes estabeleçam um percentual específico para transporte hidroviário, a ser alcançado no referido horizonte. Tendo em vista a máxima “aquilo que não pode ser definido ou medido, não pode ser controlado, nem melhorado” a definição de uma meta para a participação da hidrovia na matriz brasileira é essencial também para se evitar sombras decorrentes do crescimento outros sub-modais, como por exemplo, a cabotagem. Esse sub-modal aquaviário já abocanha cerca de 70% da movimentação doméstica das cargas na via aquática, com forte perspectiva de expansão. Sem a definição de metas e ações prioritárias exclusivamente para as hidrovias é possível que se alcance o objetivo de 29% do modal aquaviário, com o transporte hidroviário estacionado no patamar onde se encontra ou ainda pior, que se reduza a sua participação na matriz nacional.
Comentários e sugestões referentes às diretrizes
l A diretriz “Fortalecer a gestão pública no setor hidroviário” é, indiscutivelmente, uma das mais importantes dessa proposta. De fato, percebe-se que, internamente, já existe um movimento positivo no sentido de consolidação de estruturas organizacionais e de formação de “massa crítica”. Tal fato decorre da recomposição e qualificação de recursos humanos, do alinhamento de estruturas administrativas, da realização de planos, estudos e modelagens, e do fornecimento de recursos tecnológicos e informacionais adequados. Esse esforço tem sido relevante para tal reposicionamento. Todavia, ainda é fundamental a proposição de estratégias e mecanismos que propiciem maior equilíbrio no tempo dedicado à gestão dos três principais modais (rodo-ferro-hidroviário) por parte dos dirigentes dos órgãos e entidades públicas da área de Transportes. Esse raciocínio é condicionante para o alcance dos objetivos do PNLT. Por outro lado, no âmbito externo, é estratégico estabelecer mecanismos de fortalecimento dessa gestão junto aos órgãos e entidades pares/superiores (a exemplo das áreas de Portos, Energia, Agricultura, Saneamento, Meio Ambiente, Tecnologia, entre outras), com a finalidade de nivelar o conhecimento acerca dos planos, programas e ações do segmento hidroviário. Nesse contexto, uma estratégia de marketing pode ser implementada a partir de uma “força-tarefa”, com atuação política e técnica. Essa força pode ser composta de “equipes matriciais promotoras da hidrovia”, cujo objetivo é “vender a ideia, suas vantagens e diferenciais, aos diversos níveis da administração pública, envolvendo-os como aliados na defesa das causas do setor. Tais ações de promoção também devem ser direcionadas para o setor privado, estimulando empresas e organizações (federações de indústrias, investidores, associações, universidades, entre outras) a investirem e se organizarem em prol da hidrovia, na busca de um nível de articulação semelhante ao existente no rodoviário.
l Com relação à diretriz “melhorar o nível de serviço do transporte de passageiros” é imprescindível o esforço conjunto do Ministério dos Transportes, da Marinha do Brasil, da ANTAQ e demais órgãos desta e de outras esferas de governo, a fim de fomentar o setor, melhorar a infra-estrutura e a segurança da navegação, intensificar as ações de regulação, supervisão e fiscalização, tanto dessa infraestrutura, quando da prestação do serviço de transporte aquaviário. Sabe-se que em determinadas regiões o transporte hidroviário ainda é precário. Isso exige uma ação governamental articulada, por meio de políticas públicas efetivas para a melhoria da infra-estrutura e para regularização de empresas do setor, assegurando que o serviço público atenda aos princípios da eficiência, segurança, modicidade de tarifas, entre outros. Sugere-se também que essa diretriz inclua o conceito de “acessibilidade”.
l A diretriz “Implantar eclusas prioritárias” estabelece como fundamental a instalação desses equipamentos para assegurar a livre navegação nas barragens das usinas hidrelétricas atuais e em projetos futuros. A abordagem está adequada quando identifica eclusas prioritárias, estima os custos e cronogramas de execução, de forma integrada aos empreendimentos hidrelétricos. Tais estimativas possibilitarão subsidiar futuros planos plurianuais de investimentos. Além disso, ressalta a importância da articulação e acompanhamento do projeto de Lei 3009, o qual torna obrigatória a implantação destes dispositivos, assim como dos mecanismos de proteção da fauna aquática. Nesse contexto vale destacar dois aspectos essenciais. Primeiro, sugere-se estabelecer estratégias para o esforço político junto às instituições interessadas, a fim de acelerar a aprovação do referido PL. Tal norma forçará o setor elétrico a aceitar a proposta feita pelo Ministério dos Transportes, pela qual assume o ônus da implantação de eclusas ou então, deverá propor nova alternativa para essa questão. Como segundo ponto, recomenda-se avaliar o impacto do modelo de engenharia conhecido como “fio d’água” em discussão para alguns projetos hidrelétricos. Este tipo de usina tem como característica a redução da área de alagamento tradicionalmente exigida, em função das pressões ambientais sofridas pelo setor elétrico. Todavia, esse modelo trará impactos significativos para o setor de transportes, na medida em que impõe a implantação de um número ainda maior de eclusas para se viabilizar a navegação no referido curso d´água.
l A diretriz “Regulamentar o licenciamento ambiental de intervenções em hidrovias“ foi oportunamente mencionado, especialmente pela tramitação de proposta de decreto para regramento do processo de licenças no setor hidroviário. O tema é altamente relevante e o decreto constituirá um marco regulatório para a gestão ambiental das hidrovias. Por esse motivo, sugere-se que essa diretriz vá além do registro dos posicionamentos assumidos pelas áreas de Transportes – MT e Meio Ambiente – MMA e estabeleça ações mais efetivas. Sugere-se que, internamente, bata-se o martelo que o licenciamento deve ser feito por empreendimento/atividade demandada, excluindo a discussão sobre a licença da hidrovia como um todo. Externamente, por sua vez, deve ser definida uma estratégia técnica e política para convencimento dos outros interlocutores. Vale ressaltar que, a se seguir a tendência da minuta do decreto, com a manutenção de alguns pontos da atual proposta haverá um engessamento do segmento hidroviário. Um processo complexo de licenciamento ambiental prejudicará ainda mais o setor, que por si só, já apresenta dificuldades para atração de empreendedores e de usuários. Além disso, poderá afetar negativamente o objetivo de equilibrar a matriz brasileira de transportes. Por todos esses aspectos é fundamental que esta diretriz aborde estratégias e mecanismos de alerta/avaliação das implicações e prejuízos ao setor hidroviário, que podem resultar desse decreto.
l A diretriz “Implantar Programa Nacional de Manutenção Hidroviária” ressalta a inexistência de uma estratégia de planejamento e execução permanente de serviços de dragagem, sinalização e balizamento, o que vem prejudicando a navegação. Nesse sentido, está correta quando propõe o referido programa para um ciclo de cinco anos. Todavia, é importante que essa estratégia defina qual a estrutura administrativa será responsável pelo gerenciamento dessas intervenções, como por exemplo, o DNIT, as Administrações Hidroviárias ou, eventualmente, outra figura institucional.
l A diretriz “Ampliar o conhecimento das condições de navegabilidade” aborda adequadamente a necessidade de maior detalhamento das informações sobre os rios brasileiros, histórico das águas, dados batimétricos, pontos críticos e obstáculos à navegação, com a finalidade de subsidiar o planejamento das intervenções na hidrovia. Nesse sentido, sugere-se a reflexão sobre o uso de uma tecnologia de ponta disponível atualmente, baseadas em cartas náuticas eletrônicas de navegação e no módulo de navegação interior do COMCONTRAN da Marinha. Tais sistemas podem ser úteis na obtenção de melhores resultados nessa diretriz.
l A diretriz “Priorização de trechos de interesse” é oportuna e relevante, pois se baseia no conceito de corredores hidroviários como alternativa estratégica para escoamento dos principais produtos agro-minerais brasileiros. Entretanto, vale ressaltar que, para o desenvolvimento sustentável do transporte hidroviário, é importante também formular e implementar políticas públicas setoriais que gerem fluxos de carga de ida e de volta, reduzam a influência de sazonalidades de safras e que deem viabilidade econômica-financeira permanente aos operadores e demais atores da cadeia da navegação. É vital romper o paradigma de que o transporte hidroviário serve apenas para o transporte de cargas de baixo valor agregado e a longas distâncias. Segundo estudo desenvolvido nas hidrovias holandesas, o ponto de equilíbrio entre o modal rodoviário e hidroviário para o transporte de areia e cascalho é de 40km. Quando essa distância aumenta, a hidrovia amplia sua vantagem. No caso do transporte de grãos, o ponto de equilíbrio está em 175 km. Já no caso de carvão e minérios os custos do hidro é menor que o rodoviário. Sabe-se que são realidades diferentes. Cabe então, estabelecer os pontos de equilíbrio adequados à logística brasileira.
l Com relação à diretriz “Apoiar a Marinha no programa de formação de fluviários” é inconteste a importância dessa instituição para o desenvolvimento do setor. Todavia, relativamente à questão do ensino profissional, considerando o crescimento previsto para o setor hidroviário dentro da matriz de transporte e da demanda crescente de mão-de-obra qualificada para os próximos anos, sugere-se o estudo de estratégias e alternativas para o compartilhamento dessa atribuição. Num dos cenários, a Marinha do Brasil, além das questões primordiais de defesa da soberania marítima e de segurança da navegação, assumiria a função como órgão certificador dos processos de ensino profissional do setor, a exemplo do que faz a Aeronáutica (responsável pela certificação da capacitação de pilotos, de mecânicos e da tripulação). Nesse contexto, preserva a responsabilidade e o controle da formação de fluviários, mas compartilha o trabalho operacional de treinamento com outras instituições de ensino, públicas ou privadas, e com instrutores integrantes da Marinha.
l A diretriz “Implantar terminais de transbordo e acessos rodoferroviários nas hidrovias” é essencial para a sua operação eficiente. Considerando que a produção agro-mineral migra, cada vez mais, para o interior deste país continental e que as indústrias não estão instaladas às margens dos rios, o transporte hidroviário necessita de uma perfeita articulação com os modais rodoviário e ferroviário. Nesse aspecto, outro paradigma que precisa ser rompido é a hegemonia do rodoviarismo. Sua predominância por décadas criou uma matriz de transporte desequilibrada e ineficiente, que drena competitividade do produto brasileiro. Apresenta maior consumo energético, polui o meio ambiente, eleva os custos de logística e, a cada ano, faz milhares de vítimas. Urge disseminar a ideia de que os modais não são excludentes e devem ser pensados com base nos conceitos de complementaridade e integração. Nesse novo ângulo, o modal rodoviário é colocado em seu devido lugar, ou seja, no carregamento e distribuição de ponta, nos terminais de integração e transbordo, no transporte de cargas de maior valor específico a distâncias pequenas e médias e, na distribuição urbana e metropolitana. Nesse sentido, é fundamental que esses conceitos passem a nortear as políticas públicas do setor de transportes, direcionando esforços para adequação e expansão dos diversos sistemas viários existentes.
l A diretriz referente à “Garantir acesso hidroviário aos portos do Norte” propõe o desenvolvimento de eixos hidroviários estratégicos de acesso a determinados portos da Região Norte, a fim de aliviar a pressão da crescente produção agro-mineral sobre os portos do Sul, do Sudeste e sobre a infra-estrutura rodoviária. Nesse aspecto, é fundamental incluir estratégias e mecanismos de articulação e preparação de espaços para as embarcações e produtos da navegação interior nos referidos portos marítimos.
l A diretriz “Propor medidas institucionais de fomento à navegação interior” trata adequadamente de três questões fundamentais para o transporte de cargas e passageiros: a desoneração de tributos, o transporte multimodal e o fomento da indústria naval brasileira e de importação. Nessa diretriz, recomenda-se duas considerações. A primeira refere-se à correção do termo OTM – Operador de Transporte Multimodal, tendo em vista que foi descrito como Intermodal. Em que pese a semelhança dos conceitos, pois ambos se utilizam de diferentes modais no transporte de uma carga, a multimodalidade é regida por uma legislação específica e implica documentação única. Enquanto não se desatam os nós da movimentação multimodal, a intermodalidade atende as necessidades do transporte. O segundo ponto diz respeito ao fomento da navegação interior. O Fundo da Marinha Mercante dispõe de grande volume de recursos para financiamento do setor aquaviário. No entanto, o segmento hidroviário carece de projetos consistentes e viáveis para o aproveitamento razoável dos recursos disponíveis. Nesse contexto, sugere-se a reflexão sobre estratégias para instituição de concursos com premiação junto ao meio acadêmico e empresarial, a fim de estimular a apresentação de projetos voltados ao desenvolvimento econômico, tecnológico e social da navegação interior.
l A diretriz “Criar Conselhos de Usuários do Transporte Hidroviário nas bacias hidrográficas” destaca o apoio à criação de instituições dessa natureza e sua importância para a melhoria do nível de serviço da navegação. Nesse aspecto, é fundamental a formulação e implementação de políticas públicas que estimulem a formação dos conselhos de usuários, com caráter deliberativo nos fóruns de discussão, e que incentivem também a participação de órgãos de defesa dos consumidores e dos usuários dos serviços públicos de transportes.
l A diretriz “Ampliar a articulação com os Órgãos de controle” ressalta a importância da aproximação e articulação com as instituições de controle, no sentido de viabilizar a execução das intervenções necessárias no setor hidroviário, com observância das questões da legalidade, economicidade, eficiência, entre outros. Por meio dessa estratégia é possível assegurar maior efetividade ao processo de formulação e implementação das políticas públicas.
Sugestões de novas diretrizes
Em que pese a riqueza da referida proposta, cabe acrescentar sugestões de temas prioritários para o setor hidroviário, os quais podem transformar-se em novas diretrizes, numa eventual oportunidade de revisão deste trabalho, a saber:
l Atuação Internacional e interface com organismos internacionais para implementação de projetos, em especial, os de integração Sul-Americana, a exemplo do projeto IIRSA;
l Estimulo à pesquisa e a desenvolvimento de novas tecnologias na área de transportes;
l Desenvolver uma política pública voltada à atração e migração de pólos industriais às margens dos rios;
l Articulação com outras esferas de governo (Estados e Municípios) para melhoria do planejamento e gestão do Setor Hidroviário Nacional.
Considerações finais
O desequilíbrio da matriz brasileira de transporte não é de agora. Perdura há cerca de 500 anos. Uma das contradições históricas de nosso desigual processo de desenvolvimento é que permanecemos mais tempo dependente do modal aquaviário do que qualquer outra opção de transporte. Por mais de três séculos, os ciclos exploratórios se deram pela via aquática, na costa brasileira e nos estirões dos rios navegáveis. Esse passado permite até mesmo discordar da afirmação simplista de que “o Brasil não tem o DNA das hidrovias”. No mínimo, já o tivemos. Podemos tê-lo perdido nos últimos 120 anos pela influência da ferrovia e, posteriormente da rodovia. É possível inferir que, por um breve período de tempo, talvez no início do século XX, a matriz nacional de transporte tenha vislumbrado algum equilíbrio. Mas, logo em seguida a hidrovia foi atropelada, e dessa vez, pelo automóvel.
A proposição destas diretrizes surpreende e provoca positivamente os órgãos e entidades da área de transportes. Propõe o resgate das hidrovias como estratégia para equacionar o grave desequilíbrio da matriz nacional de transportes e, por consequência, resolver os sérios problemas logísticos que reduzem a competitividade dos produtos brasileiros. Com essa proposta, o Ministério dos Transportes segue sua missão como formulador de políticas públicas no setor. Vale frisar que essa atuação não concorre, de modo algum, com a Agência Nacional do transporte Aquaviário – ANTAQ. Pelo contrário, compete à ANTAQ implementar, em suas respectivas esferas de atuação, as políticas formuladas pelo CONIT, pelo Ministério dos Transportes e demais órgãos competentes. As diretrizes servem como insumo para subsidiar formadores de opinião, tomadores de decisão, agentes técnicos, políticos e outros atores acerca da importância desse tema para a sociedade.
Em sua essência, a proposta ratifica uma inversão de prioridades e comprova o acerto do investimento da atual administração pública na recuperação de estruturas governamentais, na reposição de recursos humanos capacitados e na substituição da “visão de governo” pela “visão de Estado” nos seus planos, programas e ações. Nesse sentido, expõe a grave distorção existente na matriz brasileira de transportes, os conflitos e entraves do setor e sugere medidas e alternativas para superação dos principais problemas. Ao final, conclui ser imprescindível e urgente o esforço de um maior número de atores sociais na defesa dessa causa e conclama a sociedade brasileira para transformar o tema em prioridade nacional e, por meio de um pacto geral no setor de transporte, alcançar o equilíbrio entre os modais, possibilitando a afirmação do Brasil como potência do século XXI.
JOSÉ ADEMIR MENEZES ALLAMA
Allama, este é meu primeiro acesso como servidor.
ResponderExcluirParabéns pela iniciativa.
Giovanni